（来源：北大国发院商学）
题记：2026年5月23日，北大国发院绿色低碳“思享会”第6期暨承泽商学第58期在承泽园举办。本文根据中国林业科学研究院林业科技信息研究所副所长戴栓友的主题演讲整理。
我早年在国家林局工作，后来在重庆负责森林防火，与低空飞行打了多年交道。最近低空经济成为国家战略新兴产业，今天我结合过往实践与大家分享我的思考，主要包括四部分内容：一是我国低空经济的整体发展脉络，二是航空护林的发展历程与行业基础，三是林草业低空经济的应用场景与当前现状，四是现存的问题、相关建议与未来展望。
我国低空经济的发展历程
我国低空经济的发展，经历了从学术概念提出到顶层设计落地、从局部试点探索到全国统筹推进的渐进式过程。2021年，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次在国家级文件中提出低空经济相关部署，该年也被视为我国低空经济发展元年。2023年12月，中央经济工作会议明确提出发展低空经济，产业正式上升至国家战略层面。
2024年是低空经济发展的关键加速年。这一年，低空经济首次写入中央政府工作报告，被明确定位为新的经济增长引擎；同年11月，国家发改委成立低空经济发展司，从组织架构上为产业长期规范、高质量发展奠定了体制基础。地方层面同步跟进，全国有17个省份将低空经济写入省级政府工作报告，十余个地级市在发展规划中明确了低空经济的建设任务，形成了自上而下协同推进的政策格局。
党的二十届三中全会提出，积极稳妥发展通用航空和低空经济，构建现代化综合交通运输体系。
2025年，战略部署进一步落地细化。2025年政府工作报告再次明确，要推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。特别是2025年11月国务院印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》，专门明确林业草原领域要加强低空遥感等技术的空天地一体融合应用，推出林草、湿荒调查监测、生态治理、生态保护、灾害防治等一批应用场景，强化对国家公园、自然保护区、自然公园等的监测与巡护，加快提升管护水平。这既是国家要求，也是行业发展的重要机遇。
经过多年培育，我国低空经济已形成政策、产业、技术、场景、区域五位一体的发展格局，覆盖行业准入、市场管理、运行保障等的政策体系逐步完善。产业规模方面，2023年全国低空经济规模突破5000亿元，预计2030年将突破2万亿元。截至2024年底，国内通用航空企业共744家，在册通用航空器3226架；无人机运营企业1.9万家，实名制注册无人机215.8万架，年飞行总时长2544万小时，产业已进入快速成长新阶段。
航空护林是林草低空经济的实践根基
航空护林是低空经济在生态治理领域最重要的应用场景，二者相互关联、相互促进：低空经济赋能航空护林转型升级，航空护林的规模化、专业化需求也推动着低空经济的产业化发展。
从全球发展来看，航空护林已有百余年历史。1915年，美国率先用飞机侦查森林火灾；1930年，苏联组建专业航空队开展伞降灭火；1947年，美国实现机降灭火，到上世纪50年代，航空直接灭火技术已在多国普及；1960年前后，伴随气象技术发展，人工增雨逐步融入航空护林体系。上述作业都属于低空经济范畴。
我国航空护林事业起步于1952年，最初以小型飞机开展森林火情侦查；1957年引入直升机，进行机降灭火；1960年开展伞降灭火试点；1980年推广化学灭火技术。
管理体系方面，我国长期以黄河为界分为南北两区：南方航空护林总站覆盖18个省份，约占全国陆地面积的44%；北方航空护林总站是我国首个航空护林机构，覆盖北方13个省份。2018年机构改革后，南北航空护林总站划转至应急管理部。
整体而言，我国航空护林的短板仍十分突出：大型专业化灭火飞机数量不足，基础设施配套不完善，作业覆盖能力与国际先进水平存在差距。例如，2015年我国规划的森林航空消防中等飞机规模仅80架，同期韩国已达100架，装备供给缺口显著。
林草业低空经济的应用场景
林草业是低空经济进入最早、应用最成熟的领域之一。现在，林草业的低空经济已经从单一防火巡查，延伸到了生态保护、产业发展、智慧管理的全链条，正在形成一套“空天地一体化”的现代化治理模式。主要应用场景包括：
森林防火与火情监测：依托红外遥感、智能识别等技术，低空装备可实现全天候火情监测、精准定位与智能预警，突破了地面巡护的视野限制与地形障碍，是当前林草低空经济最成熟、应用最广泛的领域。
森林病虫害防治与植保：无人机可实现大面积、高效率施药，作业效率与地形适配性远超人工。
生态资源调查与动态监测：通过多光谱遥感技术，低空装备可高效完成森林植被覆盖度、生长量、蓄积量乃至碳汇储量的核查，大幅降低人工调查的成本与周期。
林产品运输物流：我国林区道路基础设施薄弱，林产品“下山难”是长期制约林业产业发展的痛点。低空运输装备可打通林区运输“最后一公里”，解决偏远山区林产品、生产物资的转运难题；随着载重无人机成本持续下降，其应用经济性已逐步显现。
自然保护地与野生动物巡护：针对国家公园、自然保护区等大面积、人迹罕至的区域，低空巡护可高效完成野生动物种群监测、人类活动巡查等工作，提升自然保护地的监管效率与保护水平，这也是国家层面明确的重点落地场景。
此外，飞播造林、应急救援、非法林事行为巡查等，也是林草低空经济的重要应用方向。
林草业低空经济的行业发展现状
装备规模与资金投入持续增长：截至2025年初，全国林草系统的有人护林飞机约200架，无人机约7000余架。“十四五”期间，中央预算内林草航空相关投入较“十三五”增长136%。《全国森林防火规划（2016—2025年）》显示，该周期内国家总投资44.59亿元，其中中央投资33.9亿元；中央财政补贴航空飞行服务费105亿元、地面保障费3.94亿元。经费按事权划分，西部地区、革命老区等区域中央承担80%、地方承担20%，地方负担相对较轻。
地方实践形成特色样板：福建、浙江、四川、山西等省份的林草低空经济发展走在全国前列。例如，福建打造智慧林业系统，规划到2030年全省配备无人机1500台，构建一体化指挥体系；江西常年保持5架飞机常态化作业；2025年云南投入11架飞机，森林航空消防覆盖率超80%；内蒙古航空护林覆盖面积达700万平方公里；重庆自2011年开展航空护林以来，租用飞机机型从最初的1种增至6种，年租用飞机数量由1架增至6架，建立了成熟的航空护林运行机制。
标准化与产业链建设加速推进：国家层面已出台《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，力争到2030年，建成覆盖飞行安全、数据接口、作业规范等领域的标准超300项，形成结构合理、层次分明的低空经济标准体系，保障产业规范发展。林草领域专门发布了《森林草原防火无人机巡查技术规范》国家标准，对人员资质、作业装备、巡护流程、起降安全等作出规范，填补了行业专项标准的空白。产业链层面，已初步覆盖装备制造、运营服务、基建配套、维修保障等环节。当前林草系统主要以购买服务的方式引入低空作业服务，基层林场自主装备无人机的比例正持续提升。
现存的问题与发展建议
尽管发展势头良好，但林草业低空经济仍面临多重挑战：
一是空域管理与飞行审批适配性不足。低空空域尚未完全开放，我国空域由空军统一管理，常规审批流程繁琐，而林草作业多集中在150-200米低空，且森林防火等应急场景需要即时响应，但常规飞行审批需提前申报，难以满足突发事件的时效要求。
二是基础设施与技术能力存在短板。山区、林区普遍存在通信信号覆盖不足的问题，低空作业的导航、通信保障能力薄弱；通用机场、起降点、补给点等基础设施数量不足，难以支撑规模化低空作业；同时，大型专业作业飞机总量偏少，装备供给缺口显著。
三是产业链协同与运营体系不健全。当前林草低空应用仍以单一飞行为主，装备与作业工具、场景需求的适配性不足，制造端、运营端、服务端的协同联动不够，未形成完整的产业生态。现有服务采购模式下，航空器待机成本较高，资源利用效率有待提升。
四是法律法规与制度保障相对滞后。林草低空作业的监管规则、权责划分、作业规范等制度体系仍不完善，行业自主运营的合规依据不足。同时，林业领域缺乏类似农业农机补贴的扶持政策，金融配套不足，装备购置、作业服务的成本压力较大，制约了基层的应用积极性。
五是专业人才缺口突出。低空作业的操控、飞行服务、适航审定等岗位均需专业资质，而林草行业具备相关资质的人才总量极少，飞行观察员等核心岗位人才供给严重不足。基层单位开展人员培训成本较高，人才供给难以匹配产业快速发展的需求。
针对以上问题，我有几点初步建议：
第一，深化空域管理改革，适配林草行业特性。结合林草低空作业、场景固定的行业特点，探索建立负面清单管理、报备制等简化审批模式，为应急作业开辟绿色通道，充分释放低空资源活力。
第二，补齐基础设施短板，完善基层支撑网络。将林区起降点、补给点、通信基站等纳入林草建设规划，以较低成本构建低空保障网络，打通低空作业的“毛细血管”。
第三，强化标准与数据库建设。加快完善多场景作业标准，搭建林草行业专属的低空监测数据库，整合资源、生态、灾害等多维度数据，为智慧林草建设提供数据基础。
第四，推动制度与金融创新，降低应用门槛。推动将林草低空作业装备纳入涉农专项补贴范围，探索航空器抵押、作业服务补贴等模式，创新商业化运营模式，降低基层应用成本。
第五，加大人才培养力度，扩充专业队伍。推动低空操作技能纳入林业院校培养体系，支持基层单位开展岗位培训，降低培训成本，打造兼具林草专业知识与低空操作能力的复合型人才队伍。
长远来看，低空经济将从单一的工具应用，向全链条信息化赋能升级，成为林草领域新质生产力的代表。未来，相关法律法规、标准政策体系会持续完善，行业发展将更加规范；技术与场景将深度融合，大型运输无人机、高精度传感器、生态智能建模等技术逐步落地，作业智能化水平不断提升；基础设施网络会加速覆盖，“十五五”期间有望打通林草低空作业动脉 ，系统性解决林区运输“最后一公里”问题；产业生态也将逐步成熟，形成制造、运营、服务协同发展的格局。
总体而言，林草业发展低空经济既有航空护林数十年的实践基础，又有国家战略与技术升级的双重机遇，发展潜力巨大，同时，现有的问题也需逐个解决。
整理：白尧 | 编辑：王贤青